ČLENĚNÍ PRÁVNÍ ÚPRAVY
JAK LZE VYMEZIT A ČLENIT PRÁVNÍ ÚPRAVU CESTOVNÍHO RUCHU V ČR?
Názory na tuto otázku jsou velmi rozličné. Pro základní orientaci lze dle dr. René Petráše dělit právní úpravu cestovního ruchu v zásadě na tři, či čtyři části. Jde tedy ovšem o značné zjednodušení, které má sloužit zejména potřebám výuky.
První tvoří speciální předpisy v zásadě soukromého (obchodního a občanského) práva k cestovnímu ruchu, což je jádro české právní úpravy cestovního ruchu obsažené hlavně ve speciálním zákoně č. 159/1999 Sb., o některých podmínkách podnikání v oblasti cestovního ruchu. Zákon č. 159/1999 Sb. přinesl i novelizaci živnostenského zákona a především občanského zákoníku č. 40/1964 Sb., kam zařadil zcela nový a v mnohém specifický smluvní typ cestovní smlouvu, kterou v novém občanském zákoníku nahradila smlouva o zájezdu. Cestovní smlouvou se provozovatel cestovní kanceláře zavazoval poskytnout zájezd a zákazník se zavazoval zaplatit smluvenou cenu. Zákon č. 159/1999 Sb. a živnostenský zákon tedy upravily hlavně činnost klíčových cestovních kanceláří, ale práva zákazníka obsahovala především cestovní smlouva (od 1.1. 2014 smlouva o zájezdu) v občanském zákoníku, přitom úprava vycházela z evropského práva a to hlavně směrnice č. 90/314/EHS. Na konci roku 2015 ale byla přijata nová směrnice, která musí být do konce roku 2017 implementována, což vyvolává velké diskuse v ČR i dalších státech EU.
K smlouvě o zájezdu (dříve cestovní smlouvě) a zákonu č. 159/1999 Sb., vycházejícím převážně z evropské směrnice č. 90/314/EHS, lze přidat i svéráznou problematiku timeshare. Jde nejčastěji o jakýsi dlouhodobý pronájem zejména nemovitostí určených k rekreačnímu ubytování. Tato problematika rovněž vychází z evropských směrnic, které se navíc před několika lety měnily.
V právní úpravě cestovního ruchu je klíčová směrnice z 13. června 1990 č. 90/314/EHS. Vzorem pro toto řešení byla právní úprava německá, kde hlavní byla novelizace občanského zákoníku (BGB z roku 1896), do něhož byla začleněna v roce 1979 cestovní smlouva (Reisevertrag §651a-§651m). Právní ochrana zákazníků cestovních kanceláří je totiž použitelná jen pro hromadně organizovanou turistiku, zatímco dlouho převládaly individuální cesty, které si zorganizoval samotný turista. Přístupy k implementaci směrnice č. 90/314/EHS, týkající se právně poměrně komplikované otázky, jsou v EU značně různorodé. V řadě zemí včetně ČR byla právní úprava, v té či oné míře, začleněna do občanských zákoníků (vlastně podle německého vzoru) jako v Nizozemí či na Slovensku (se zjevnou, často doslovnou, návazností na český zákon č. 159/1999 Sb.), v Rakousku do zákona na ochranu spotřebitele a to dosti neorganickým způsobem. V Británii, Švédsku, Belgii, Dánsku, Francii byla otázka řešena ve zvláštních zákonech.
Za druhou část právní úpravy cestovního ruchu lze snad považovat obecné předpisy obchodního práva. Je nepochybně sporné, zda tuto druhou skupinu právní úpravy cestovního ruchu vůbec počítat – proto se zde hovoří o třech či čtyřech skupinách – protože až na výjimky nejde o speciální normy týkající se cestovního ruchu, ale obecné právní řešení podnikání. Jako speciální část právní úpravy cestovního ruchu je uváděna zejména z toho důvodu, že toto odvětví je někdy chápáno jako základní z hlediska cestovního ruchu. Na řadě škol se specializací cestovní ruch se tedy studenti seznámí jedině s obecným obchodním právem na základě běžných učebnic, kde běžně nebývá o cestovním ruchu nic, a speciální předpisy bývají jen okrajově zmíněny.
Důležitým zákonem, který přes svůj v zásadě veřejnoprávní administrativní charakter bývá řazen k obchodnímu právu, je živnostenský zákon č. 455/1991 Sb. Zde samozřejmě najdeme důležitá ustanovení týkající se podnikání v oboru cestovního ruchu, tedy základní vymezení cestovní kanceláře, cestovní agentury, ale i dalších živností. Zařazení jednotlivých živností v oboru cestovního ruchu je nestabilní, a nutno dodat i nemálo problematické. V živnostenském zákoně je nyní cestovní kancelář vymezena nepochybně správně jako koncesovaná živnost, cestovní agentura a průvodce v cestovním ruchu však jako živnost volná, zatímco dříve byly požadavky na jejich provozování vyšší (živnost vázaná).
K třetí části právní úpravy cestovního ruchu lze přiřadit zejména připravovaný zákon o podpoře rozvoje cestovního ruchu, který spadá zřejmě do práva správního. U třetí a čtvrté části právní úpravy cestovního ruchu, jak jsou zde vymezeny, jde o veřejné právo – převážně správní právo, zatímco první dvě části zahrnují soukromé právo. Zmínit je třeba i úpravu daní, kde jsou i speciální normy týkající se cestovního ruchu, takže sem okrajově spadá i právo finanční. Jde hlavně o zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, jehož z hlediska cestovního ruchu zásadní novelizace se připravuje. Na rozdíl od prvních dvou skupin, tedy předpisů spadajících v zásadě do obchodního a občanského práva a týkajících se cestovního ruchu, které jsou zásadně ovlivněny evropským právem, je zde tento vliv EU mnohem slabší. Jenže tato specifika právní úpravy cestovního ruchu – tedy hlavně dlouho připravovaného zákona o podpoře cestovního ruchu – jsou samozřejmě propojena s fungováním veřejné správy a systémem daní v ČR. Možnosti změn jsou tedy s tímto komplikovaným systémem provázány a přitom bohužel česká veřejná správa má řadu zásadních nedostatků.
Připravovaný zcela nový zákon o podpoře cestovního ruchu představuje alespoň v ČR v podstatě nový fenomén. Návrh věcného záměru zákona o podpoře a řízení cestovního ruchu připravilo ministerstvo pro místní rozvoj v říjnu 2011, v dalších jednáních byl návrh přejmenován na zákon o podpoře rozvoje cestovního ruchu. Inspirací je právní úprava slovenská, rakouská, zčásti zřejmě i švýcarská. Ministerstvo pro místní rozvoj připravilo novou koncepci státní politiky cestovního ruchu v České republice na období 2014-2020, která již zčásti s teprve připravovaným zákonem počítala. Od konce roku 2014 však ministerstvo se zákonem již oficiálně nepočítá, což ale dodnes vyvolává velké diskuse. Na Slovensku byl v březnu 2010 přijat takto pojatý zákon č. 91/2010 Z.z., o podpore cestovného ruchu.
Jako čtvrtá, poslední skupina jsou zde vymezeny právní předpisy související s cestovním ruchem. Jejich množství je velmi vysoké a hlavně jde o pozoruhodně rozmanité problémy jako je památková péče, ochrana přírody, doprava, ale i speciálnější otázky jako je úprava vinařství či třeba cestovních dokladů. Tyto problémy lze přiřadit nejčastěji ke správnímu právu. Některé prvky vyvolávají značný zájem českých právních odborníků jako hlavně specifické právo životního prostředí, i když právě aspekty související s cestovním ruchem jsou často přehlíženy. Zvlášť komplikovaná je právní úprava dopravy, v češtině však na rozdíl zejména od německy mluvících zemí donedávna nebyly zastoupeny odborné práce, které by otázku sledovaly z hlediska cestovního ruchu. Třeba o problému cestovních dokladů v českém právu se najde nějaký právní přehled jen obtížně. Mnohé otázky přitom souvisí s cestovním ruchem jen částečně. Lze uvést např. lázeňství nebo vinařství. Právě k těmto otázkám právníci publikovali v minulých letech jen hrstku příspěvků. Tato dílčí odvětví mají přitom často velmi specifické přístupy.
Tento výše uvedený systém je samozřejmě velkým zjednodušením, který má však výrazný přínos pro informaci neprávníků a jejich orientaci ve velmi komplikované otázce. Kromě zde uvedených tří nebo čtyř skupin lze zmínit také mezinárodní smlouvy. Přímo se cestovního ruchu týkají mezinárodní smlouvy o spolupráci v oblasti turistiky, které uzavřela ČR s mnoha státy – v posledních letech třeba s Ruskem či Libanonem. Jejich normativní význam je ale velmi omezený, kdy se zde obvykle nalezne spíše jen proklamativní závazek spolupráce, případně vytvoření společné komise.
Právní úprava cestovního ruchu tedy nepředstavuje nějaké tradiční a relativně uzavřené právní odvětví jako např. trestní, či občanské právo, jejichž základ navíc tvoří v ČR a obvykle i dalších zemích kontinentální právní kultury rozsáhlý zákoník. Je to soubor různorodých předpisů spadajících do velmi odlišných odvětví s často specifickými tradicemi, které se týkají cestovního ruchu. Vymezení, co vše přiřadit k problematice, i jak ji nazvat a definovat, se u jednotlivých autorů značně liší. Přitom mnohé prvky právní úpravy jsou v ČR i jiných státech ostře diskutovány nebo jsou dokonce terčem ostré kritiky, která nebývá v právní vědě zvykem. Již samotné vymezení této problematiky je i pro odborníka komplikovaný problém. Právní úprava se také často mění.